Treinta años de la Ley FOI: ¿servicio, revisión o reparación?

John McMillan, Comisionado de Información: Presentación en el seminario de abogados corporativos australianos, Canberra, 29 de noviembre de 2012

Esta charla me brinda la oportunidad de unir dos temas: el 30º aniversario de la Ley FOI que se celebra esta semana; y la revisión de la Ley de Libertad de Información de 1982 y la Ley del Comisionado de Información de Australia de 2010 por el Dr. Allan Hawke AC.

Es apropiado comenzar reflexionando sobre por qué la Ley FOI es de fundamental importancia en Australia. La mejor manera de hacerlo es contando algunas anécdotas personales que compartí en el seminario del 30º aniversario que se celebró a principios de esta semana en mi oficina.[1]

En la década de 1970, durante la campaña a favor de la Ley FOI, hice más de treinta solicitudes a agencias gubernamentales de informes y otros documentos mencionados en los medios de comunicación. Se me negó el acceso a la mayoría.[2]

Una respuesta común de las agencias, particularmente al rechazar solicitudes de informes de comités interdepartamentales, fue (para citar la respuesta de la Junta de Servicio Público) que "la práctica establecida es que todo el asesoramiento político de los funcionarios a los ministros debe permanecer confidencial". Otra solicitud de información sobre el número de comités interdepartamentales fue rechazada porque "es una convención no responder a tal pregunta".

El Ministro de Industria Primaria, al rechazar una solicitud de copia de una licencia expedida a una estación ballenera, informó que "una vez que se expide una licencia, es propiedad de la empresa a la que se expide". Una solicitud posterior de la copia departamental de la licencia fue rechazada basándose en que "normalmente no se permite el acceso público a registros gubernamentales de menos de 30 años".

Las solicitudes de documentos mundanos fueron rechazadas por motivos espurios. La Oficina de Estadísticas de Australia, por ejemplo, en respuesta a una solicitud de una copia del contrato de alquiler de plantas en macetas, informó que antes de proporcionar acceso "debo conocer los motivos por los que busco la información". De manera similar, el Departamento de Negocios y Asuntos del Consumidor no sólo rechazó una solicitud de copias de las presentaciones de grupos industriales (me aconsejaron que me acercara a cada compañía para obtener una copia de sus presentaciones), sino que también se negó a divulgar los nombres de las compañías que habían presentado presentaciones.

Esas respuestas se recibieron en los años posteriores al anuncio del Gobierno de que Australia tendría una Ley sobre libertad de información, pero antes de su promulgación. Muestran por qué era necesaria una Ley FOI y cómo cambió la cultura del gobierno y la capacidad de las personas para obtener información que debería estar en el ámbito público en una democracia que funcione. Desde 1982, se han hecho casi un millón de solicitudes a agencias gubernamentales australianas y ahora es rutinario que las agencias gubernamentales no sólo entreguen sino que publiquen documentos del tipo que a mí me rechazaron en los años 1970.

En el seminario del 30º aniversario también cité un breve mensaje de apoyo al aniversario del legendario defensor de los consumidores de los Estados Unidos, Ralph Nader:

La Ley FOI es una de las herramientas más efectivas que tiene el público para obtener información gubernamental... El 30º aniversario de [la Ley es una ocasión para] recordar a todos los que han utilizado y se han beneficiado de esta importante ley para desafiar el secreto gubernamental arbitrario su importancia para una democracia. …Debemos esforzarnos constantemente por utilizar, fortalecer y ampliar esta maravillosa ley.

Permítanme ahora asumir el desafío de cómo mejorar el funcionamiento de la Ley FOI de Australia. Una presentación de la Oficina del Comisionado de Información de Australia (OAIC) ​​para la revisión de Hawke propondrá una amplia gama de cambios de redacción y de procedimiento en los que no me extenderé en esta presentación. En pocas palabras, la Ley FOI no es fácil de interpretar o administrar, lo que refleja el hecho de que las sustanciales enmiendas de 2010 se entrelazaron en una ley existente que tenía más de 25 años.

En cuestiones importantes como el cálculo del período de procesamiento, la concesión de prórrogas de tiempo y la consulta a terceros, la OAIC ha dedicado incontables horas a analizar lo que significa la Ley para aclarar nuestra función de supervisión del cumplimiento y brindar orientación confiable a un par de cientos de agencias que están luchando con problemas similares.

Esbozaré tres temas que serán destacados en la presentación de la OAIC. Nuestro objetivo principal es plantear estas cuestiones para un debate más amplio. La revisión de Hawke no se presentará hasta abril de 2013, y habrá una oportunidad para una discusión más amplia sobre los méritos de las ideas que esbozaré en esta presentación y si otros enfoques pueden ser preferibles.

Las dificultades en el procesamiento de la FOI surgen de tres cambios importantes que se realizaron en 2010: eliminación de los cargos de acceso a la FOI, permitir solicitudes por correo electrónico y eliminar la capacidad de las agencias de imponer cargos de FOI si no se toma una decisión dentro del período de procesamiento autorizado.

Apoyamos esos cambios y no recomendaremos que se reviertan, salvo una reducción gradual de los cargos de acceso por decisiones retrasadas.[3] Sin embargo, los cambios de 2010 tuvieron efectos posteriores que es necesario abordar.

El período de procesamiento de la FOI debe calcularse en días hábiles, no en días calendario. El período de procesamiento comienza cuando se recibe una solicitud en la bandeja de entrada del correo electrónico de una agencia, lo que puede ser un fin de semana o un día festivo, incluido el día de Navidad, antes de un cierre prolongado. No es apropiado que el plazo de tramitación pueda reducirse de forma tan incontrolable.

También plantearemos la idea de que al principio del período de procesamiento de la FOI debería haber un período corto dentro del cual una agencia pueda hablar informalmente con un solicitante y aclarar el alcance de una solicitud antes de que el reloj de la FOI comience a correr. Esto no es diferente a una propuesta que la OAIC hizo a principios de este año en un informe sobre cargos FOI. Ese informe recomendó que se autorice a una agencia a imponer un cargo de acceso si un solicitante no utiliza primero un esquema de acceso administrativo publicado en el sitio web de una agencia.[4]

Siempre nos sentimos incómodos al vincular el desarrollo del acceso administrativo a los cargos de libertad de información, y puede haber un enfoque mejor. La sugerencia que propondremos es que al recibir una solicitud una agencia puede aceptarla como una solicitud de libertad de información válida y, de ser así, el tiempo comienza a correr; o dentro de un período definido (digamos, de siete a diez días) contactar al solicitante para decirle "queremos hablar sobre su solicitud, su alcance, su claridad o si podemos proporcionar información más adecuadamente de otra forma" y, de ser así, el El reloj no comenzará a correr hasta que transcurra ese período definido. Cuanto antes la agencia se comunique con el solicitante, más tiempo tendrá para discutir la solicitud con el solicitante.

Existe el problema relacionado de las solicitudes que en realidad no están motivadas por un objetivo de transparencia, sino que son presentadas por solicitantes que en realidad quieren insultar al personal de una agencia o hacer su vida laboral más difícil. Esto se ha convertido en un problema. Las únicas opciones por el momento en la Ley FOI son negar que sea una solicitud válida de FOI, lo que puede ser una estrategia arriesgada; utilizar cargos o mecanismos prácticos de rechazo, que en sí mismos pueden ser formales y consumir mucho tiempo; o solicitar a la OAIC que declare al solicitante vejatorio, lo cual es un listón muy alto que hay que cruzar.

Una opción puede ser otorgar a una agencia un poder explícito para rechazar una solicitud individual basándose en que no es una solicitud de libertad de información válida, es vejatoria o frívola, o carece de claridad. El solicitante tendría entonces dos opciones: reformular la solicitud o apelar ante la OAIC sobre una cuestión que es mucho más sencilla de revisar que las opciones existentes.

La revisión de Hawke brinda una oportunidad apropiada para reflexionar sobre la idoneidad del marco de libertad de información en el contexto de otros cambios que han ocurrido en el gobierno y el mantenimiento de registros durante los últimos treinta años.

Dos ejemplos de lo que tengo en mente se plantearon a principios de este año en el informe FOI Charges. Una era incorporar el concepto de acceso administrativo al esquema de libertad de información, de modo que un solicitante sólo necesitara confiar en sus derechos legales formales para solicitar un documento cuando no estuviera satisfecho con la respuesta de una agencia a una solicitud menos formal de información o documentos. Ya he mencionado una manera de hacer esto (dando a la agencia un plazo de diez días para discutir una solicitud con un solicitante). Desde el informe de Cargos, la OAIC también ha publicado orientación general sobre las opciones de acceso administrativo.[5]

Otra propuesta fue imponer un límite de cuarenta horas a la obligación de una agencia de administrar la solicitud individual de una persona. Ésta ha sido la más controvertida de las propuestas del informe Charges, pero permítanme dar un ejemplo sencillo de por qué creo que un límite horario es un enfoque sensato y defendible.

Una solicitud reciente publicada en un nuevo sitio web sobre Derecho a Saber[6] fue del comentarista australiano de FOI Peter Timmins, dirigida al Departamento del Fiscal General solicitando "una copia del último documento que evalúa los argumentos a favor y en contra de que Australia solicite ser miembro de la Alianza para el Gobierno Abierto". Se le entregó un documento que es informativo, pero que, lo que es más importante, contiene suficiente información para permitirle hacer más preguntas o presentar una solicitud de libertad de información complementaria.

Por el contrario, muchas solicitudes a agencias adoptan un enfoque más general de buscar "todos los documentos sobre la persona X o sobre el tema Z". En algunos de los casos vistos por la OAIC, la agencia ha identificado miles de documentos, que pueden incluir múltiples copias del mismo correo electrónico, o documentos que no son informativos o que han sido superados por otros desarrollos que se anotan en documentos posteriores.

Me pregunto si aceptar y administrar solicitudes que no son específicas o dirigidas logra un equilibrio adecuado entre los derechos de acceso de un solicitante y la carga administrativa de las agencias. La necesidad de lograr un equilibrio adecuado es cada vez mayor en una época en la que las agencias registran digitalmente más información, hay más vías disponibles para que el público obtenga información y documentos de las agencias, y las agencias generalmente son más receptivas al hablar con las personas y brindar información sobre sus necesidades. pedido. Es importante destacar que un límite de cuarenta horas no sería el límite exterior para los derechos de acceso a la información. Estaría abierto a una persona realizar solicitudes posteriores de libertad de información basándose en la información que ya ha obtenido o en las conversaciones que ha mantenido con una agencia.

Otro ejemplo de cómo podemos repensar el esquema FOI fue presentado en una presentación reciente de la OAIC a una investigación del Senado sobre legislación para eximir la información de la Oficina Parlamentaria de Presupuesto de la Ley FOI.[7] Propusimos que la exención opere por un período definido hasta después de la próxima elección (por ejemplo, un año después de la próxima elección, o cuatro años después de la fecha de creación del documento). Puede haber una buena razón por la cual un documento debería inicialmente estar exento de divulgación en el momento de su creación, pero esa razón puede no tener la misma fuerza durante los próximos 20 a 30 años hasta que el documento alcance el período de acceso abierto según la Ley de Archivos. 1983.

El mismo enfoque podría aplicarse a los informes gubernamentales entrantes, a las estimaciones del Senado y a los informes parlamentarios del turno de preguntas. El carácter de esos documentos es tal que se presentan como consejos a una o dos personas, con un fin inmediato, particular y temporal. Puede ser que el documento sea muy diferente y despojado de su propósito mismo, si la perspectiva de una divulgación inmediata de la FOI significa que, en cambio, se escribe como una comunicación pública para una audiencia de muchos. Sin embargo, una vez más, la fuerza de esa razón para la no divulgación seguramente debe erosionarse después de un período mucho más corto que el período de acceso abierto a los archivos. Puede ser más sencillo en general contar con normas legislativas claras sobre divulgación que equilibren los derechos de acceso público con los intereses gubernamentales.

Otra cuestión que se señalará en la presentación de la OAIC es la reciente enmienda a la Ley FOI en Gran Bretaña que otorgará un derecho de acceso en virtud de la Ley a conjuntos de datos electrónicos no refinados.[8] El alcance de este derecho se detallará en un código emitido en virtud de la Ley que describe el tipo de conjuntos de datos que se pueden solicitar, las licencias y el formato de los conjuntos de datos para su reutilización y los cargos de acceso. Puede ser que Australia no esté preparada para ese cambio, pero en una era digital en la que el concepto de datos abiertos gana fuerza, debemos considerar si es hora de transformar o ampliar la Ley FOI para que se aplique también a las solicitudes de información. como documentos.

En los últimos dos años, la OAIC ha finalizado 478 revisiones de IC y 220 quejas FOI, además de publicar directrices y hojas informativas, organizar conferencias y seminarios, asumir un destacado papel de defensa del gobierno abierto y desempeñar una función de regulador de la privacidad.

Sin embargo, es bien sabido que tenemos otras 395 revisiones de circuitos integrados pendientes y 68 quejas pendientes. Los recursos son claramente un problema, pero nuestro marco legislativo también es un obstáculo. Por ejemplo, sólo los tres Comisionados pueden resolver un caso mediante una decisión publicada, y recomendaremos que esa función sea delegable a los Comisionados Auxiliares. También recomendaremos una gama más flexible de poderes para permitir a la OAIC remitir asuntos a agencias para su mayor consideración, resolver asuntos mediante métodos alternativos de resolución de disputas o desestimar asuntos que no justifiquen una revisión o investigación formal.

Un tema más amplio que invito a otros a considerar en cualquier presentación para la revisión de Hawke es este. La OAIC es un nuevo modelo para promover el gobierno abierto y resolver desacuerdos entre el público y las agencias. Tenemos una gama más amplia de responsabilidades que otros comisionados de acceso a la información australianos y casi todos los extranjeros. Nuestras responsabilidades y actividades de FOI incluyen investigación de quejas, revisiones de CI, gestión de extensiones de tiempo, realización de auditorías y encuestas, publicación de directrices y hojas informativas, gestión de un Comité Asesor de Información, organización de una Red de Oficiales de Contacto de Información, organización de grupos de discusión, realización de presentaciones periódicas en foros. dentro y fuera del gobierno, y promoción general del gobierno abierto.

Hay comentarios ocasionales de que la OAIC tiene demasiadas funciones y que algunas funciones (como la capacitación y la promoción) son incompatibles con otras (como la revisión imparcial de méritos). Personalmente no estoy de acuerdo. Creo que el modelo OAIC representa un nuevo y apasionante modelo de supervisión y regulación gubernamental que va más allá de los modelos legales restringidos que son más tradicionales.

Una pregunta relacionada es si la OAIC está tratando de hacer demasiado, particularmente con sus recursos limitados. ¿Sería mejor, por ejemplo, si la OAIC en su función de libertad de información se concentrara únicamente en su función de revisión de méritos, como lo ha hecho el Tribunal Administrativo de Apelaciones? ¿O es mejor, como en el modelo de la OAIC, situar la función de revisión dentro de una amplia gama de actividades?

Les pido que consideren si este trabajo adicional de la OAIC agrega valor a la gestión y las políticas de la información, particularmente en la promoción de los derechos de acceso público a la información y los documentos gubernamentales. Si está de acuerdo, comunique sus puntos de vista a la revisión de Hawke. Por supuesto, considere la alternativa de recomendar que se revierta el esquema FOI y la OAIC. De cualquier manera, espero que haya sido útil recibir esta instantánea de algunas ideas que la OAIC planteará para un mayor debate público en su presentación a la revisión de Hawke.

[1] Los artículos del seminario estarán disponibles en www.oaic.gov.au

[2] John McMillan, 'Secrecy – a catch-22 for all seasons', Sydney Morning Herald, 13 de diciembre de 1977, p. 7. Se ofrece un compendio del secreto en Jim Spigelman, Secrecy: Political Censorship in Australia (1972, Angus y Robertson).

[3] Esto se hace eco de una recomendación hecha anteriormente en el informe de la OAIC, Revisión de cargos bajo la Ley de Libertad de Información de 1982 (febrero de 2012) en 73.

[4] Informe de cargos FOI en 60.

[5] OAIC, Recurso de Agencia 14, Acceso a la información gubernamental – esquemas de acceso administrativo.

[6] http://www.righttoknow.org.au/

[7] Véase Comité de Legislación de Asuntos Jurídicos y Constitucionales del Senado. target="_blank">Proyecto de ley de enmienda de la libertad de información (Oficina de Presupuesto Parlamentario) de 2012 [Disposiciones].

[8] Ley de Libertad de Información de 2012 (Reino Unido), artículos 11, 11A, 11B, 19, 45. Véase también el comunicado de prensa de la Oficina del Gabinete del Reino Unido, 'La Oficina del Gabinete lanza una consulta abierta sobre las pautas de divulgación de datos de la libertad de información'.